Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы

С другой стороны, во-первых, деятельность по удовлетворению публичных нужд, содержит заметные изъятия из частно-правового режима регулирования отдельных аспектов отношений, во-вторых, нормы закупочного законодательства содержат императивно сформулированные правила, рассчитанные на исполнение властвующими субъектами, что не позволяет говорить об их исключительно гражданско-правовой природе. В-третьих, суды отмечают, что ошибочной является позиция правоприменителей, относящих закупочное законодательство исключительно к процедурному праву, что предполагает наличие у них самостоятельного материального содержания [6]. Однако, тяготение закупочного законодательства к имущественной сфере, основы регулирования отношений по исполнению обязательств, направленных на удовлетворение публичных нужд, также не позволяют однозначно судить и об административной природе данного законодательства.
Представляется, что, так или иначе, любые отношения, возникающие в целях удовлетворения публичных нужд, должны рассматриваться сквозь призму их особого понимания как механизма, обеспечивающего баланс законности и целесообразности, позволяющим достигнуть качественной характеристики закупок – эффективности их проведения. Однако подобное понимание неизбежно приводит к второстепенной, но, тем не менее, нисколько не лишней роли закупочного механизма.
Изучение контрактной системы сквозь призму отраслевого законодательства – подход дискуссионный [7], настолько, что авторы едва ли когда-либо придут к консенсусу. Аргументы различных сторон сильны и порой исключают друг друга. Полагаем, что столь противоречивые результаты – следствие многообразия закупочных отношений, избранных для построения аргументации своих позиций.
В связи с изложенным, представляется уместным рассмотреть закупочную деятельность публичных субъектов сквозь призму теории организационных отношений, безотносительно их принадлежности к отраслям права. Однако возможности существования организационных отношений в различных отраслях права ученые и по сей день оценивают неоднозначно.
По мнению О. А. Красавчикова, в рамках любой отрасли права, будь то гражданское, административное или иное другое, всегда существует группа отношений по упорядочению связей, субординации и координации усилий в процессе достижения определенной цели [8]. М. М. Агарков, напротив, считал организационные отношения всецело предметом административного права, т. е. в их основе должны лежать отношения власти-подчинения [9]. Нужно отметить, что подобные взгляды существуют и в современной науке. Так, Н. М. Конин рассматривает предмет административного права как совокупность различных видов организационных отношений [10]. Однако, нужно учитывать, что указание на невозможность подобных отождествлений, вызванных общим императивным характером связей в рамках организационных отношений, отмечал еще С. Н. Братусь [11].
По мнению О. С. Иоффе, даже организационная деятельность властвующих субъектов не может быть сконцентрирована исключительно в рамках административных отношений, так, необходимость быть субъектом гражданско-правовых отношений требует установления режима юридического равенства сторон [12], что не исключает наличие организационной составляющей связей сторон.
Применительно к предмету гражданского права, сторонников организационных отношений найти довольно-таки сложно. Так, С. С. Алексеев отмечал их безусловную принадлежность к двум основным группам отношений, составляющих основу гражданского права. Свои выводы он делает на основании объекта отношений, который, будучи материальным благом, позволяет квалифицировать организационное отношение к разряду имущественных [13], и наоборот, применительно к отношениям, не обладающим имущественной природой. Однако всегда ли в рамках правоотношения можно столь однозначно выделить его объект, особенно если имеется сложное правоотношение, заключающее в себе множество других, в т. ч. направленных на упорядочение поведения субъектов?
Как отмечал О.А. Красавчиков, существо возражений сводилось к тому, что собственно организационные отношения, построенные на началах равенства и координации, гражданским правом не регулируются, ибо они неразрывно связаны с отношениями имущественными. С другой стороны, как он сам отмечает, экономика, основанная на плановом ведении хозяйства, попросту не может обойтись без организации процесса хозяйственной деятельности [14]. Представляется, что с учетом требований действующего законодательства, устанавливающего обязательность разработки и утверждения планов закупочной деятельности, данные замечания не потеряли своей актуальности. И далее, автор отмечал, что подобные отношения складываются, в первую очередь, в деятельности предприятий и организаций в процессе налаживания экономических связей. В виду отсутствия власти-подчинения между субъектами, данные отношения должны регулироваться нормами гражданского права. В качестве примеров автор приводил организационные отношения, возникающие в процессе заключения договоров поставки, перевозки грузов, т. е. в указанных случаях имущественное отношение еще не возникло, а стороны уже связаны друг с другом взаимными правами и обязанностями [15].
А. Г. Певзнер, обосновывая свой подход к содержанию правоотношения, по сути проиллюстрировал существование организационных отношений на примере заключения сделки под условием, когда между сторонами уже имеется некая правовая связь, еще не перешедшая на стадию имущественных отношений, с конкретными правами и обязанностями [16]. На организационный характер отношений наводит еще одна мысль А. Г. Певзнера – о необходимости полностью сформировать юридический состав для возникновения основного отношения. В отличие от А. Г. Певзнера, О. А. Красавчиков обосновывал организационный характер отношений через наличие между сторонами прав и обязанностей, ведь тем самым преодолевается пропасть между юридическим фактом связанности и конкретными имущественными отношениями, что позволяет придать отношениям характер правовых, т. е. регламентированных правом в целях стабилизации гражданского оборота.
Не отрицал факта существования организационных отношений и С. Н. Братусь. Он верно разграничивал организационные и имущественные отношения, ибо между ними не всегда есть строгая детерминация, что предполагает автономность их существования, однако, организационные отношения он выделяет как противопоставление отношениям административным, как обоснование необходимости децентрализовать управление публичным имуществом, что предполагает использование режима ограниченных вещных прав. Тем самым организационные отношения, по мнению С. Н. Братуся, есть отношения по распоряжению публичным имуществом, закрепленным на ограниченных вещных правах за различными организациями, но не от имени руководящих органов власти, а от имени публично-правового образования в целом [17].
Тем самым, организационные отношения представлены как нечто заменяющее прямое административное управление, но, тем не менее, основанное на принципе власти-подчинения. Конечно, подобный уклон в область субординационных связей обусловлен спецификой исторических условий научных изысканий обозначенных выше авторов, что, безусловно, нужно учитывать при познании сущности организационных отношений.
В связи с изложенными точками зрения и доводами уместно проанализировать теоретические изыскания О. А. Красавчикова относительно его видения организационных отношений, а также рассмотреть с их помощью систему удовлетворения публичных нужд. Автор обосновал наличие не просто организационных отношений, а впервые указал на их существование в рамках любой из отраслей права, что, несомненно, предполагает их существование и в рамках гражданского права, с присущими ему особенностями метода правового регулирования.