Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы

До момента заключения контракта, материальный объект отношений представлен в виде ориентира (имущественное отношение), который по мере совершения процедур теряет свою абстрактность, также как и действия сторон, которые направлены на совершение поведения, с которым закон связывает желаемое ими возникновение, изменение и прекращение правоотношений. В отличие от организационных действий, которые повсеместно представлены в поведении различных участников, материальный объект отношения появляется на завершающем этапе, при этом конкурентный характер процедур допускает его наличие исключительно в отношениях с их победителем. В этот момент можно говорить о завершении формирования юридических фактов организационного отношения и о начале существования нового имущественного правоотношения.
Состояние упорядоченности отношений, связей, указанное О. А. Красавчиковым в качестве объекта организационных отношений, требует проведения общетеоретического анализа.
По мнению В. В. Лазарева, состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на строгом и неуклонном соблюдении норм права всеми их участниками, представляет собой феномен правопорядка [52]. Данное состояние, по мнению С. С. Алексеева, является итогом правового регулирования [53].
Применительно к объекту правоотношения, организационного в частности, стоит отметить, что нами было подмечено, что объект отношения, будучи абстрактной категорией, содержит в себе элемент идеальной модели, к которой стремится воля участников в рамках их участия в правоотношении. Соответственно, коль скоро объект отношения представляет собой ориентир правореализационной деятельности участников, выражающийся в состоянии упорядоченности их отношения (правопорядок), а его предпосылкой является законность, как непременное условие его достижения и укрепления [54], то, получается, что содержание правоотношений, так или иначе представленное правами и обязанностями участников, выступает фундаментальной предпосылкой правопорядка, т. е. законностью.
Законность представляет собой триединое явление, проявляющееся в качестве принципа права, режима общественной жизни, и самое главное – метода, определяющего действия субъектов [55]. В самом общем виде законность можно понимать как строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами права норм позитивного права, т. е. как реализующееся право [56].
Исследователи советского периода, увы, не уделяли внимания реальным условиям жизни общества и его потребностям. Так, С. Н. Братусь отмечал, что главное в законности и правопорядке – исполнение обязанностей, при этом строгое и неуклонное, в полной мере обеспеченное гарантийными мерами, в первую очередь, мерами юридической ответственности, основанной на реальности и неотвратимости государственного принуждения [57]. Как справедливо отмечает Н. И. Матузов, подобные формулы неприемлемы для свободного демократического общества [58]. Еще Г. Ф. Шершеневич предостерегал, что реализация норм права не должна превращаться в механический процесс, совершенно оторванный от реальной жизни [59].
Приложение обозначенных теоретических положений находит свое выражение в плоскости принципов законности [60]. Проиллюстрируем основные из них на примере норм ФЗ «О контрактной системе» в ключе понимания законности как метода реализации права субъектами отношений. Нужно заметить, что, несмотря на довольно детальное регулирование многих вопросов, сам принцип законности не нашел прямого закрепления в ФЗ «О контрактной системе».
Единство проявляется в установлении одинаковых требований ко всем субъектам отношений, в первую очередь, к заказчиками. ФЗ «О контрактной системе» устанавливает единую систему принципов контрактной системы (ст. 6), одинаковые для всех требования составления и исполнения планов (гл. 2), общие способы и порядки осуществления закупочных процедур (гл. 3). Применительно к участникам закупок, единство статуса проявляется, например, в установлении единых требований к ним (ст. 31), однако режим содержит некоторые привилегии для отдельных категорий участников (ст. ст. 28, 29, 30), а также в равных возможностях обжалования действий организаторов (ст. 105).
Судебная практика содержит ряд примеров нарушения единства как принципа законности и как принципа ФЗ «О контрактной системе». Так, п. 3 ст. 2 дает субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям право в соответствии со своей компетенцией принимать правовые акты по предмету регулирования ФЗ «О контрактной системе» (п. 1 ст. 1). Однако по прошествии малого периода времени имеется практика признания недействующими подобных актов. Так, некоторые субъекты РФ, предъявляли к исполнителям контракта дополнительные требования в виде отсутствия долгов по уплате налогов как условие оплаты товаров (работ, услуг) [61], либо устанавливали обязательность проведения централизованных закупок в отношении государственных заказчиков субъекта РФ [62]. В других случаях устанавливались повышенные требования к банкам, правомочным выдавать банковские гарантии в качестве обеспечения авансирования [63]. Отменяя данные правовые акты, суды отмечали, что возможности правотворчества на уровне субъектов РФ, а также в муниципальных образованиях возможны лишь в случае прямого указания на то в федеральных законах, тем самым федеральный законодатель существенно ограничивает возможности правового регулирования данных отношений на иных уровнях.
Таким образом, фактически, ФЗ «О контрактной системе» не оставляет правотворческих полномочий субъектам и муниципальным образованиям, запрещая каким-либо образом влиять на статус участников отношений. Все сводится к довольно таки номинальным полномочиям по разработке информационной системы (п. 7 ст. 4), включению дополнительной информации в планы (п. 3 ст. 17), установлению перечня случаев обязательного общественного обсуждения (ст. 20) и пр.
Нередко заказчики устанавливают дополнительные, не указанные в законе требования к участникам, например, в части членства в саморегулируемой организации [64], однако в ряде случаев, со ссылкой на необходимость достижения результатов (специфика материального объекта), сложившуюся на рынке деловую практику, а также ответственность за результативность заказа, суды указывают на непротиворечивость данного условия действующему законодательству [65]. Встречаются случаи, когда суд, например, признает личное исполнение контракта не требованием к участнику, а способом и порядком его исполнения [66]. Интересно, что попытки контролирующих органов установить определенный уровень специализации, связанный со спецификой товара, приводит к отмене подобных решений [67]. Представляется, что наличие изъятий в правовом регулировании, порожденных правоприменительной практикой, искажает режим законности.
Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Закон, будучи выражением высшей государственной целесообразности, прямо устанавливает правила поведения субъектов отношения, допуская возможность целесообразных поступков исключительно в рамках действия закона. Это проявляется, например, в строгих правилах выбора способов определения поставщиков (ст. ст. 24, 48, 72, 83, 93). В то же время, ФЗ «О контрактной системе» дает заказчику некоторую, определенную законом самостоятельность, например, при определении начальной (максимальной) цены контракта за счет указания возможных источников информации о ценах (п. 18 ст. 22).