Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы

Однако речь идет о другом: закрепляя принципы функционирования контрактной системы, государство устанавливает общесоциальные приоритеты [91]: открытость и прозрачность информации, обеспечение профессионализма заказчиков и конкуренции участников, стимулирование инноваций и единство системы, ответственность за результативность размещения заказов, эффективность системы (ст. ст. 6-12 ФЗ «О контрактной системе»).
С другой стороны, государственная (публичная) бюрократия вполне легально, в рамках закона может осуществлять расходование средств в своих интересах путем фактического использования и распоряжения собственностью, приобретенной на бюджетные средства, принадлежность права собственности им не требуется, т. к. это сопряжено с несением бремени его содержания. Тем самым они фактически распоряжаются всей полнотой бюджетных средств [92], получают возможность преследовать собственную материальную выгоду, не неся никакой ответственности за принятые иррациональные решения [93].
Попытка в максимальной степени регламентировать процедуры, реализовать принцип профессионализма заказчиков ведет к увеличению численности публичных служащих, квалифицированных работников публичных юридических лиц [94], ведет к увеличению бумажной волокиты. Так, для реализации ФЗ «О контрактной системе» правительство должно выпустить порядка семи десятков подзаконных нормативно-правовых актов [95]. Естественно, что увеличение бюрократического аппарата с огромной структурой, наличием контрольных органов приводит к тому, что система начинает жить собственной жизнью, становится крайне неэффективной (затратной), коррупциогенной. Нормой становится т. н. идеология социального забегания, предусматривающая постановку амбициозных целей, принятие нормативных правовых актов с их последующей заменой новыми, содержащими еще более высокие цели и обоснование причин неудач [96].
Представители административной науки рассматривают вопросы публичных интересов в ключе их противопоставления частным отраслям права. Так, Ю. Н. Старилов отмечает, что административное право, в соответствии с т. н. теорией интересов, служит реализации публичных интересов, при этом роль публичного права сводится к регулированию общественных отношений в области функционирования государства, его органов и служащих [97]. Однако получается, что вся система публичного права функционирует не ради обеспечения стабильности, развития, правопорядка в обществе, а ради самой себя, получается, что автономное понимание публичных, общественных и частных интересов без их опосредования друг другом приводит к тому, что поддержание управленческой системы становится самоцелью.
Увы, именно таким может быть государственный интерес, подвергшийся деградационному влиянию бюрократической системы. Представляется недопустимым исключать общественный контроль над действиями не только заказчиков, но и законодателей. Интересно, что ФЗ «О контрактной системе» содержит ряд положений об участии общественности. Например, ст. 20 – обязательное общественное обсуждение закупок, увы, предусматривающая бланкетную норму; ст. 102 – общественный контроль, который в соответствии с п. 1 могут осуществлять в т. ч. и граждане, а в соответствии с п. 3 граждане отсутствуют в перечне субъектов, обладающих контрольными правомочиями. Кроме того, ст. 105 не причисляет граждан к субъектам, управомоченным на подачу жалоб.
И это несмотря на принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» № 212-ФЗ [98]. Интересно, что из текста закона (п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 18) количество форм общественного контроля не является исчерпывающим. П. 1 ст. 18 позволяет осуществлять контроль во взаимодействии с органами власти, что, например, не исключает подачу жалоб. П. 1 ст. 3 закрепляет за гражданами право участия в контроле как лично, так и в составе некоммерческих организаций, однако, исходя из дефиниции понятия общественного контроля (п. 1 ст. 4), его могут осуществлять лишь указанные в законе субъекты. К таковым ст. 9 не относит ни граждан, ни некоммерческие организации, отдавая все полномочия общественным палатам (советам) различных уровней. Тем самым в законах имеются все основания для дачи отказа в проведении проверок по обращениям физических лиц, специализированное законодательство не позволяет расширительно и комплексно трактовать ст. ст. 102, 105 ФЗ «О контрактной системе».
Практика применения данных норм подтверждает правильность высказанных суждений, суды отказывают в защите законных интересов субъектам, неуполномоченным на подачу жалоб, мотивируя это отсутствием права обжалования, а также отсутствием защищаемого интереса как такового [99]. Более того, по тем же основаниям можно отказывать в рассмотрении жалоб, поданных и в административном порядке.
Тем самым, государство, представляя интересы граждан, фактически лишает их права самостоятельно и непосредственно контролировать соблюдение своих интересов. Во всяком случае, наличие в рамках публичных интересов существенных отличий между бюрократическими и общесоциальными интересами приводит правовое регулирование к неэффективному результату, так как от соответствия норм права реальным интересам общества зависит благосостояние последнего [100].
Представляется, что государство, будучи искусственным образованием, испытывая потребность в ресурсах, не может иметь потребностей, тем не менее, это не умаляет наличие у него публичных нужд, направленных на поддержание работы органов власти [101]. Тем самым, в состав публичных интересов, наряду с интересами общества, обусловленными его потребностями, интересами бюрократии, входят и публичные нужды, целевое назначение которых обусловлено исключительно реализацией публичного интереса в целом.
Таким образом, интерес есть осознанная потребность индивидов, общества в различных благах, предусматривающая способ ее реализации. Публичный интерес – выраженные в праве потребности общества, делегировавшего государству обязанности по их выявлению, поиску социального компромисса и реализации. В силу того, что в процессе поиска социального компромисса государство должно обеспечивать правопорядок посредством установления режима законности, то и публичные интересы, реализуясь в форме правоотношений [102], преследуют разнородные, но одновекторные цели.
В виду того, что содержание интереса составляют общественные отношения, а, по мнению С. В. Михайлова, цель интереса не составляет его содержания – она составляет его предмет, т. е. то, на что интерес направлен [103], то общественные отношения, будучи наполненными правами и обязанностями их участников, представлены во вне в виде деятельности субъектов правоотношения, структурным элементом которой также является цель как непременный атрибут [104], заключающий в себе идеальный образ желаемого результата. Таким образом, цель интереса как абстрактного понятия, отраженного, например, в законе, и цель общественных отношений – понятия не совпадающие. Для характеристики различных целей, отраженных в рамках ФЗ «О контрактной системе», необходимо понять, что представляет собой цель с философско-правовых позиций.
Будучи идеальным образом результатов волевых действий, цель есть в какой-то мере предвосхищенный результат. Тем самым, не стоит подходить к цели с точки зрения ее метафизического понимания как мыслимого результата, предмета интереса, ибо вместе с тем она одновременно является исходным пунктом и двигательной силой волевой деятельности, мощным фактором, направляющим ее [105].